根據第六次人口普查顯示，中國約有1300萬人口沒有戶口，成為俗稱的“黑戶”。國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠等人在2014年七、八月份的調研顯示，這些黑戶中60%以上是超生人員，其他還包括沒有主動上戶口、棄嬰、未婚生育、相關證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣或基層部門不作為等多種原因導致的無 戶籍人員。
因為沒有戶口，他們大多數人沒有社會保障，失去正常的工作、生活和受教育機會。而隨著“實名制”逐漸普及，他們的生活受影響更大，出行也變得困難。一個國家1%的人口沒有戶籍，這已經成為中國人口管理的一個怪現狀。然而，按照相關法規，黑戶問題本不應該存在。
1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》第二條明確規定：中華人民共和國公民，都應當依照本條例的規定履行戶口登記；第七條規定：嬰兒出生后一個月以內，由戶主、親屬、撫養人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記。根據這一條例，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。
但是，對于各地基層計生部門來說，急需一個抓手來推進計劃生育工作。雖然條例明令不允許給公民登記戶口設置任何附加條件，但在具體工作中，又開了一個自相矛盾的口子：公安部門作為各級人口和計劃生育兼職委員單位，在新生兒落戶時又要履行相關職責，即要求出示其父母《計劃生育服務證》，并將有關情況通 報給當地計劃生育行政管理部門。
正是這個口子，使得“超生罰款”與“新生兒入戶”捆綁一直成為一些地方通行的“土政策”，超生而未繳納罰款，就不能辦理戶口。戶口登記于是成為計生工作的一個籌碼。
據不完全統計，2014年，全國至少有20個省（市、自治區）有明確的規定或案例，上戶口必須出示計劃生育相關證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等6個省市在省級戶籍制度上明文規定，將計生與戶籍掛鉤。
解決黑戶問題，11月21日，公安部召開了黨委會議暨部全面深化改革領導小組第十七次（擴大）會議。會議包括兩大主題，一個是反恐工作，另一個就是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題。
公安部強調，依法登記戶口是憲法和法律賦予公民的一項基本權利，事關社會公平、和諧穩定。要按照黨中央、國務院的部署要求，把維護人民群眾切身 利益作為公安改革的出發點，切實落實無戶口人員落戶政策，著力解決無戶口人員登記戶口問題，切實維護每個公民依法登記常住戶口的合法權益。
據了解，此次會議明確了區別情況、分類解決，分類實施相關政策的工作思路，并形成了一個關于解決無戶籍人口問題的意見。會議還要求將無戶口人員登記戶口與相關領域政策統籌考慮、協同推進，同時抓緊修改完善意見后按程序報審。
